Проект федерального бюджета на 2022 год и плановый период 2023–2024 годов был внесен в Госдуму, как говорится, «на флажке» — 30 сентября. Наряду с тем, что новый состав думы еще не приступил к своим обязанностям, исчерпание почти всего отведенного правительству времени на подготовку бюджета говорит о том, что при его разработке не обошлось без серьезной дискуссии. Несмотря на то что основная ее часть велась за закрытыми дверями, можно вполне определенно говорить о ключевых направлениях споров в отношении параметров бюджетной политики.
Даже беглого анализа ключевых характеристик представленного документа достаточно, чтобы сделать вывод о том, что в части бюджетной политики происходит постепенный возврат к принципам финансовой стабилизации. Например, в части расходов в 2022-м федеральный бюджет предполагает их снижение в реальном выражении (примерно на 2% по сравнению с уровнем 2021-го), а также по отношению к ВВП (17,8% против 19,3% в текущем году).
Безусловно, некоторая нормализация расходов государства после всплеска мер господдержки в период коронакризиса выглядит вполне рационально. Однако важно подчеркнуть некоторые особенности российской экономики, которые не могут не влиять на формирование бюджетной политики. Во-первых, несмотря на распространенный взгляд об избыточной роли государства в ВВП, расходы расширенного правительства (консолидированный бюджет, включая внебюджетные фонды) у нас существенно ниже, чем в среднем у развитых и развивающихся стран с высоким уровнем доходов.
Во-вторых, бюджетная нормализация 2022-го в наибольшей степени затронет направления расходов, ответственные за человеческий капитал: социальная политика, здравоохранение, ряд направлений прикладной науки. С учетом того, что эти направления недофинансировались в предшествующий пандемическому кризису период, стоит задуматься о том, не приведет ли такое сокращение к формированию дополнительных ограничений для развития ВВП.
В конечном счете возврат к докризисной практике бюджетного финансирования может привести и к «оживлению» ключевых трендов развития экономики в тот период. Здесь самое время напомнить, что темпы и качество роста ВВП в этот период не устраивали ни правительство, ни бизнес, ни общество в целом.
С начала 2021-го правительство работало над формированием стратегии, которая должна была придать новый импульс экономической динамике на выходе из кризиса. В результате были сформированы 42 новых стратегических инициативы с суммарным финансированием более 700 млрд рублей, в том числе и из средств бюджета на 2022–2024 годы. Длительная процедура отбора и проработки этих проектов и их реализация безусловно окажут положительное влияние на развитие экономики уже в среднесрочной перспективе. Но остается вопрос о том, не будет ли уменьшен эффект от этих программ в результате перераспределения расходов внутри бюджетной системы без их наращивания. Такие опасения возникают в том числе потому, что и ранее были прецеденты, когда «дивизные» программы финансировались за счет перераспределения или сокращения других направлений расходов при значительном снижении итогового мультипликатора таких расходов.
Наверное, ключевой пункт дискуссии в отношении текущей бюджетной политики — это позиция в отношении формирования резервов. Внесенный проект закона о федеральном бюджете исходит из необходимости дальнейшего их наращивания. Конечно, дополнительные резервы, особенно в условиях внешней неопределенности и сохранения санкционного давления на нашу страну, являются важным стабилизатором бюджетной системы. С другой стороны, опыт 2020 года показал, что их влияние на экономику даже в условиях тяжелейшего пандемического кризиса было скорее моральным, чем материальным. Большая часть дефицита казны была профинансирована из других источников.
Проект закона о бюджете предполагает, что к 2024 году объем Фонда национального благосостояния достигнет 13,3% от ВВП (в 2020-м он составлял 7,3%). Поистине огромная цифра. Наряду с тем, что ФНБ страхует экономику от конъюнктурных кризисов, это прежде всего средства, которые не использовались для финансирования расходов в периоды благоприятной конъюнктуры. Называя вещи своими именами, это вычет из экономического роста в такие годы. Однако данный вычет может быть компенсирован в те периоды времени, когда цены на мировых рынках не столь высоки, или тогда, когда экономика нуждается в дополнительных ресурсах.
Однако даже на реализацию крупных инвестиционных программ, которые не носят регулярного характера и не формируют регулярные бюджетные обязательства, средства ФНБ тратятся не очень охотно. Более того, как мы видим, возникла идея о повышении планки отсечения средств ФНБ с 7 до 10% ВВП (при достижении этого уровня средства ФНБ должны расходоваться) — таким образом создаются всё новые и новые механизмы бюджетного резервирования.
Автор — директор Института народохозяйственного прогнозирования РАН
Позиция редакции может не совпадать с мнением автора
